Los Senadores de
Representación Proporcional

PRESENTACION

Los grandes retos de la SOCIEDAD actual : la globalización y deshumanización de la economía, la conformación de poderosos bloques internacionales económicos y políticos que trascienden las fronteras nacionales, que transforman los conceptos de soberanía e independencia, que van más allá de los regímenes estatales y que solo atienden a la lógica del CAPITAL y su rentabilidad, plantean y requieren a los estados nacionales, principalmente a aquellos como el nuestro, en los que el bien común, la justicia, la paz social y el acceso a mejores condiciones de vida, siguen siendo aspiraciones que en ocasiones nos parecen remotas; respuestas a las que los estudiosos del DERECHO no podemos eludir ni permanecer ajenos.
Hablar del Senado de la República es, sin duda, referirnos a una Institución esencialmente Republicana de nuestros tiempos, aunque no siempre lo haya sido; es buscar una nueva esencia en el desarrollo democrático del país y sus instituciones; es sin duda también proponernos hacer de esta, una Institución más acorde a los nuevos tiempos, que fortalezca la función del Estado y exprese día con día más los intereses de los ciudadanos.
Es pues, brindar un espacio renovado a la expresión social y a la democracia; tarea tan urgente como necesaria, en este sentido, es la reflexión independiente, que contribuya a los cambios esenciales al logro de tales aspiraciones y a su vez, motivo de estímulo a la creatividad científica y a la profundización de los asuntos prioritarios que exige el país.
Por tal razón, es preciso agradecer al Instituto Federal Electoral, que con el
TERCER CERTAMEN NACIONAL de ENSAYO
"Francisco I. Madero"
1998
Me brinda con creces la posibilidad de la reflexión y profundización de la historia de nuestro derecho, de sus instituciones y principalmente del devenir social, jurídico, político y democrático de nuestro país.
El presente trabajo, no tiene otro punto de partida que la misma realidad problematizada, como condición de todo conocimiento; enseguida se desarrollan apartados relativos a los antecedentes del problema planteado que nos remonta tanto a hechos históricos como a concepciones filosóficas y soluciones dadas en otros tiempos; luego se abre un apartado que explica el proceso jurídico y político del tema en cuestión y se concluye con diversas formulaciones críticas y se plantean propuestas y alternativas de solución.
Ojalá y el presente esfuerzo reúna los requerimientos esperados por los promotores y actores de este importante evento.

Tepic Nayarit, Septiembre de 1998

Caña de Azúcar

I N D I C E

Plantamiento del Problema.

Antecedentes Históricos del Senado

El Poder Legislativo Mexicano

El Proceso de Reforma en 1996

La Fórmula de Asignación

Crítica y Propuestas

Bibliografía

Autor

PLANTAMIENTO DEL PROBLEMA

Con fecha 22 de agosto de 1996, se publicaron oficialmente un conjunto de reformas y modificaciones a diversos artículos constitucionales, entre los que destaca la reforma al artículo 56 de nuestra Carta Magna referente a una nueva composición de la Cámara de Senadores.
Esta reforma contempla sustancialmente dos modificaciones : disminuye de tres a dos senadores electos según el principio de votación mayoritaria relativa por cada estado; mantiene un senador de primera minoría por cada entidad y crea la figura de "Senadores" electos según el principio de "Representación Proporcional".
A este segundo elemento enfocamos el presente trabajo; dicha reforma, prevé, como efectivamente se hizo, la modificación de la ley secundaria por lo que ve básicamente a los artículos 11 y 18 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales : el primero de ellos establece que para efectos de la elección de 32 senadores electos por el principio de representación proporcional, los partidos políticos deberán registrar una lista nacional de 32 fórmulas de candidatos y el segundo, nos remite al procedimiento para la asignación de estos senadores.
Este nuevo planteamiento legislativo, se concreta en que el
Senado de la República se integra a partir de 1997, por
"128 SENADORES," de los cuales :
dos fueron electos en cada estado y en el Distrito Federal por el principio de Mayoría Relativa y uno más correspondió a la Primera Minoría; los 32 senadores restantes fueron elegidos por el principio de la Representación Proporcional.
Esto es, la mitad del Senado se compone ahora por senadores electos bajo el sistema de mayoría relativa; una cuarta parte por el de primera minoría y la cuarta parte restante por el principio de representación proporcional.
Por tal motivo, los estados quedan hoy día representados igualitariamente en tres cuartas partes del Senado y en una parte, la restante, " 32 SENADORES " no participan, puesto que la Representación Proporcional se establece para una sola circunscripción nacional.
Este nuevo enfoque de la composición senatorial, tiene necesariamente que apreciarse desde diferentes vertientes :

• a).- La doctrina jurídica ha venido estableciendo secularmente,

que mientras los DIPUTADOS representan a la población, los SENADORES a las regiones, estados o provincias a fin de que sin importar el número poblacional de éstas todas participen de manera igualitaria en la función legislativa a fin de que estén debidamente representados sus intereses.

• b).- Este principio doctrinario, como puede observarse,
generalmente se le ha ligado al FEDERALISMO; al pacto que suscriben entidades autónomas a fin de constituir un "Estado Nacional Federal," donde por un lado, adquieran fortaleza económica, social y jurídica las autonomías frente a otros estados nacionales y por el otro, mantengan sus ámbitos competenciales hacia su interior; sin embargo, ejemplos como el de México en el siglo pasado, durante el CENTRALISMO, época en que desaparecieron los estados, existió el senado y paradójicamente, la Constitución de 1857 y los reformadores, lo desaparecen.

• c).- Estos planteamientos, también están íntimamente relacionados
a la conformación del poder legislativo en una o en dos cámaras federales, (unicamarismo o bicamarismo) a fin de que en una de ellas quede representada la populi y en la otra, la élite :
La Cámara de Diputados para la primera y
la Cámara de Senadores para la segunda.
En este ámbito, es preciso señalar que los equilibrios y contrapesos con los que debe contar el proceso legislativo a fin de hacer prevalecer la reflexión, mesura y sapiencia en la formulación de las leyes, le ha dado un papel protagónico al SENADO.

• d).- La historia, indudablemente tiene mucho que aportar tanto
a la concepción del Senado como del poder Legislativo :
En Roma, el Senado lo constituían las clases sociales privilegiadas a través de sus representantes; en Inglaterra de manera preponderante y en Europa en general, al SENADO concurrían los representantes de los estamentos sociales altos y privilegiados, incluso en nuestro país en el siglo pasado, un tercio del senado estaba destinado a altos funcionarios, políticos, militares y eclesiásticos que no eran electos popularmente.

• e).- También se ha ligado al SENADO con la Democracia; en un
primer momento, bajo este principio, los senadores fueron electos en nuestro país a través del voto popular lo cual quedó plasmado prácticamente sin ninguna discusión importante del Constituyente, en la Constitución de 1917; sin embargo, con el desarrollo del régimen de partidos se ha planteado como elemento democrático aderezado al senado, la inclusión de la pluralidad partidista, así se creó en 1993 el sistema de elección por "Primera Minoría" y ahora, el de "Representación Proporcional" a efecto de que los partidos políticos puedan encausar a sus mejores cuadros a obtener una curul en la "Cámara Alta."
Como podemos apreciar en los puntos anteriores, son y han sido de diversa índole los planteamientos formulados en torno a la composición del senado, muchos de ellos enfrentados y opuestos y es que en el fondo de los mismos, han confluido y sigue confluyendo un conjunto de intereses de clase, de poder político y económico y todos ellos, tienen una expresión política, partidista y jurídica.
Estos aspectos habremos de analizar y concluir desde nuestro punto de vista, en torno a la última reforma del :
"Artículo 56 Constitucional."

Antecedentes Históricos del Senado
Salvo en los pueblos que en determinadas épocas estuvieron sometidos a un poder unipersonal o autocrático, las funciones legislativas normalmente estuvieron a cargo de uno o más órganos colegiados, por lo que se considera que estas Instituciones son esenciales a todo Sistema democrático, ya que se presentan históricamente incluso antes de la proclamación del principio de la división o separación de poderes.
En ATENAS por ejemplo, durante el gobierno de Pericles, la autoridad soberana era la Asamblea Popular o “Ecclesia” a quien correspondía la elaboración de leyes.
En ESPARTA el procedimiento era a la inversa, el SENADO, compuesto de veintiocho gerontes vitalicios (ciudadanos cuya edad mínima era de sesenta años), proponía y discutía en unión de los reyes todas las leyes del país, que la asamblea de espartanos podía aceptar o desechar.
Durante la monarquía romana el poder legislativo lo constituían los Comicios y el Senado, con la concurrencia del rey a quien correspondía la iniciativa de leyes, a los comicios su aprobación y al senado su ratificación.
Durante el principado, el poder supremo del Estado romano se comparte entre el emperador y el senado, el que reasumió sus funciones legislativas quedando muy disminuido el papel de autoridad de los comicios.
En la EDAD MEDIA media, derivado de la irrupción de los pueblos germánicos, el sistema romano cedió terreno a las prácticas, costumbres y usos de los invasores, quienes tenían como autoridad suprema a la Asamblea de Guerreros encargada de decidir sobre todos los negocios públicos y en consecuencia, se supone que también el poder legislativo residía en ella.
De hecho, INGLATERRA cuenta con todo un historial en este sentido; desde sus antecedentes remotos con los consejos del reino, donde se debatían todos los asuntos importantes del país, pasando por el gran consejo o la gran reunión o asamblea de hombres sabios, todos estos organismos podían expedir leyes y modificarlas.
En la FRANCIA absolutista también existieron diversos parlamentos en distintas ciudades, siendo el más importante el de París, sin embargo, no ejercían funciones legislativas, sino judiciales por delegación y en nombre del rey, lo que de cualquier manera limitaba el poder absoluto del monarca.
En los Reinos Españoles de Castilla y León, la función legislativa correspondía al rey salvo en materia de impuestos, de la que conocían las Cortes.
En Navarra, Aragón y Cataluña por el contrario, la potestad legislativa la compartían las Cortes y el Rey y cuyas ordenanzas debían ser autorizadas por aquellas para ser válidas.
Son diversos y variados los órganos instituidos por el derecho español que significaban la representación de los estamentos como la nobleza, el clero y el pueblo llano, que de alguna manera contrarrestaban el poder monárquico e inclusive, encontramos elementos embrionarios de la división de poderes durante el medioevo español.
Un hecho fundamental para el desarrollo del poder legislativo en el mundo, lo constituyó sin lugar a dudas :
La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
emitida en FRANCIA en agosto de 1789 como obra cumbre de la revolución y la cual hace converger el depósito del poder legislativo en la voluntad general, es decir, en la soberanía nacional o popular a tal punto de identificarlo con ésta.
En su artículo sexto expresa :
“La Ley es la Expresión de la Voluntad General”
y en consecuencia, en su formación, todos los ciudadanos tienen derecho a concurrir personalmente o a través de sus representantes.
Por su parte, en las colonias inglesas de América existieron legislaturas integradas por representantes de los colonos, aún súbditos británicos, pero que desde el siglo XVII fueron asumiendo la potestad de la elaboración legal aunque la misma fue muy reducida en cuanto a su ámbito normativo y a su desarrollo doctrinal.

El Poder Legislativo Mexicano
Etapa Precolonial
Los pueblos precolombinos que habitaron el actual territorio nacional, se regían por un conjunto de prácticas o usos sociales que marcaban claramente un derecho consuetudinario, así, sus normas políticas, civiles y penales se basaban en la costumbre y su aplicación se encargaba a diversos órganos de carácter administrativo y judicial y en consecuencia, la función legislativa, si se asemeja la norma consuetudinaria a la ley, era su propia vida social, sus costumbres, prácticas y usos, sin imposición ajena alguna.
La Colonia
Durante la Colonia, tomando como referencia la afirmación de Mendieta y Nuñez en el sentido de que el derecho patrio comienza con la primera cédula real dictada para el gobierno de las Indias, esto es, con el advenimiento del derecho colonial y toda vez que la dominación española se consumó bajo la monarquía absoluta de la metrópoli y como resulta lógico, dicho régimen fue implantado en nuestras tierras, en tal virtud, el poder legislativo se concentró en la persona del rey, cuya limitación derivaba solamente de los principios éticos del cristianismo y de las buenas costumbres de la época.
En 1519 se creó el Consejo de Indias por mandato del emperador Carlos V el cual tenía facultades legislativas sobre diversas materias y su ejercicio lo realizaba en nombre del monarca en quien residía el poder.
Con la transición de la Monarquía española de Absolutista a Constitucional, en 1812 se expidió una nueva Constitución, recuérdese que México no había logrado consumar su Independencia, en la cual, se establecieron dos principios fundamentales recogidos de la Declaración Francesa de 1789 :
La radicación de la soberanía en la nación
y
La pertenencia a ella de la potestad legislativa,
principios postulados por Juan Jacobo Rosseau (1712 - 1778 )
Por lo que respecta al Poder Legislativo, se encomendó a las Cortes o sea, a la reunión de todos los diputados que representaban a la Nación, y al rey, correspondiendo a aquellas la elaboración, interpretación y derogación de las leyes y a éste, su sanción o veto.
En el otro lado del mundo, en América, previo a la Constitución de Apatzingán, llamada :
“Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana”
del 22 de octubre de 1814, surgen dos documentos fundamentales en el ideario de la insurgencia :
“Los Elementos Constitucionales”
de Ignacio López Rayón ( 1773 - 1833 )
y
“Los Sentimientos de la Nación”
de José María Morelos y Pavón ( 1765 - 1815 )
que ya consideraba el establecimiento de un Poder Legislativo.
La Constitución de Apatzingán establecía, siguiendo la concepción rousseniana, como elemento inherente a la soberanía,
“la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno”
identificándola con el poder legislativo, que radica “originariamente” en el pueblo y que su ejercicio corresponde a la “representación popular” integrada por diputados de elección ciudadana.
La Independencia
De la Constitución de Apatzingán, del ideario insurgente plasmado en ella, por una parte, y del Plan de Iguala y de los tratados de Córdoba de 24 de Febrero y de 24 de Agosto de 1821, por la otra, registra el Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, emanan dos corrientes políticas antagónicas que se disputaron la rectoría y estructuración de México durante los primeros años de su vida independiente.
La primera con esencia revolucionaria y republicana y la otra, de indudables tendencias monárquicas y conservadoras, pretendientes de mantener la subordinación del país a la Corona.
El concepto de Soberanía Nacional y su correlativo e inseparable de Poder Legislativo, contemplado en la Constitución de Apatzingán, no fue considerado ni por asomo en los mencionados plan y tratados, muy seguramente por no convenir a los intereses representados por Agustín de Iturbide (1783 - 1824 )
El Plan de Iguala contempla la existencia de un gobierno monárquico y pretende imponer como emperadores a Fernando VII ( 1784 - 1833 ) a los de su dinastía y a los de otra casa reinante.
Por su parte los tratados depositaron el poder legislativo en un organismo denominado Junta Provisional de Gobierno, mientras se reunieran las Cortes y la cual debería componerse por “los primeros hombres del imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representación y concepto”, requisitos indudablemente de carácter aristocrático.
El 24 de febrero de 1822 quedó instalado el “Segundo Congreso Mexicano” que adoptó “la Monarquía Moderada Constitucional con la denominación de IMPERIO MEXICANO” el cual sustituyó a la Junta Provisional de Gobierno como órgano encargado del Poder Legislativo mismo que se atribuyó la Soberanía Nacional, dejando totalmente de lado lo establecido por la Constitución de Apatzingán.
El 19 de mayo de 1822, Agustín de Iturbide ( 1783 - 1824 ) fue declarado EMPERADOR y en octubre disolvió el congreso y estableció la Junta Nacional Instituyente, la cual expidió en febrero de 1823 el “Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano”, el cual declaró abolida la Constitución española de 1812 y se atribuyó el Poder Legislativo.
Los movimientos políticos y armados que se presentaban en el país, permitieron que el 5 de diciembre 1823, se proclamara la reinstalación del Congreso disuelto por Agustín de Iturbide e inclusive, las tropas destacadas para sofocar el levantamiento expidieron el llamado “Plan de Casa Mata” mediante el cual propugnaban por dicha reinstalación y por la reivindicación de la soberanía en favor de la nación.
Agustín de Iturbide con el Congreso en contra y la situación de inestabilidad en general, abdicó el 19 de diciembre 1823.
La Constitución de 1824
El 5 de noviembre de 1823 se estableció un nuevo Congreso, el cual expidió el 31 de enero de 1824, con un sentido preeminentemente federalista, el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, antecedente inmediato de la Constitución Federal del 4 de octubre de 1824.
Tanto el Acta como la Constitución contemplaron un sistema bicamaral, considerando a la Cámara de Diputados como representantes del pueblo, de la nación y a la Cámara de Senadores como la representación de los Estados, conformando ambas cámaras un Congreso General.
Para Tena Ramírez, la Constitución de 1824 “Consagró el Bicamarismo de tipo Norteamericano o Federal," al establecer la Cámara de Diputados sobre la base de la representación proporcional al número de habitantes y a la Cámara de Senadores compuesto por dos representantes de cada estado.
La elección de los primeros se hacía por los ciudadanos y la de los segundos por las legislaturas de los estados.”
En el mismo sentido coinciden los juristas Lorenzo de Zavala y el Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, al señalar que el Senado mexicano nada tiene que ver con la fórmula francesa e inclusive, ni con las doctrinas de Apatzingán, sino que probablemente viene de la Constitución de los Estados Unidos que a su vez retoma el modelo inglés, aunque no en el sentido de que los senadores ( LORES ) representan a los estamentos o clases sociales.
Para el Dr. Ignacio Burgoa Orihuela, no obstante haberse depositado el legislativo en un Congreso General, el Presidente de la República, como titular del Ejecutivo, no dejó de tener ingerencia en la elaboración normativa puesto que se le otorgó la facultad de iniciar leyes y de ejercer el veto, así como la potestad casi ilimitada de generar reglamentos que se caracterizan como normas jurídicas con los mismos atributos de la ley.
El Centralismo
El sistema bicamaral subsistió bajo el CENTRALISMO; las Siete Leyes Constitucionales de 1836 así lo establecían y como es lógico deducir, la existencia del senado carecía de justificación política y jurídica.
Su composición provenía de la Cámara de Diputados, la Junta de Ministros y la Suprema Corte quienes elaboraban por separado listas de candidatos las cuales eran votadas por las juntas departamentales y cuyo escrutinio lo realizaba el Supremo Poder Conservador.
En razón de lo anterior, Tena Ramírez señala, que si bien esta Constitución conservó el bicamarismo, naturalmente la Cámara de Senadores no tuvo ya la función de representar a los Estados, que habían dejado de existir.
No obstante ello, la Cámara de Senadores no fue un cuerpo aristocrático o de clase, sino que se distinguía de la Cámara de Diputados únicamente por la elección indirecta de sus miembros, que debían hacer las Juntas Departamentales ...”
En 1842, con motivo del Congreso Constituyente convocado por Antonio López de Santa Anna ( 1791 - 1876 ) en diciembre del año anterior y que debía quedar instalado en junio siguiente, el bicamarismo se reiteró en los proyectos presentados por los grupos respectivos de la Comisión de Constitución, aunque como es sabido, nunca se llevaron a la discusión esos proyectos, pero debemos anotar, que aunque los mismos contemplaban que mientras los diputados serían electos uno por cada 70,000 habitantes, pero ningún departamento podía quedar sin cuando menos uno, la Cámara de Senadores, se elegía en sus dos terceras partes por la elección de las asambleas departamentales y el resto por la Cámara de Diputados, la Suprema Corte y el Presidente de la República.
En las Bases Orgánicas de 1843, de centralismo más acentuado que la anterior Constitución, el senado adquirió cierto matiz de representante de clases.
Un tercio del número total de Senadores era designado por la Cámara de Diputados, el Presidente de la República y la Suprema Corte de Justicia, eligiéndose precisamente entre aquellas personas que se hubieran distinguido en la carrera civil, militar o eclesiástica o que hubieran desempeñado algunos de los cargos de Presidente o Vicepresidente de la República, Secretario del Despacho, Ministerio Plenipotenciario, Gobernador, Senador o Diputado, Obispo o General de División.
Los otros dos tercios eran elegidos por las Asambleas Departamentales y debían pertenecer a alguna de las clases de agricultores, mineros, propietarios o comerciantes y fabricantes.
Así pues, señala Tena Ramírez, al lado del PRIMER TERCIO, integrado por personas distinguidas y de índole claramente conservadora, figuraban los otros DOS TERCIOS, que representaban a las clases productoras, con lo cual la Cámara de Senadores centralista de 1843 pretendió encarnar la representación de todas las clases sociales, anticipándose así a los modernos sistemas bicamaristas.”
Esto, dice, coincide con el planteamiento propuesto por Agustín de Iturbide en 1822, de integrar el Congreso con dos cámaras y que la elección se hiciera por clases o gremios y que aunque dicho proyecto fue aprobado por la Junta Provisional de Gobierno, fracasó, puesto que nunca se llevó a la práctica.
Al restablecerse en 1846 la Carta del 24, el Acta de Reformas alteró la organización federalista del Senado, pues además de los representantes de cada uno de los Estados y del Distrito Federal debería estar integrado por un número de Senadores equivalente al número de estados, elegidos por los demás senadores, los Diputados y la Suprema Corte, entre aquellas personas que hubieren desempeñado algún puesto de importancia, tal y como se estableció en las Bases Orgánicas de 1843.
El Acta de Reformas, expedida en 1847 por un nuevo Congreso Constituyente emanado del Plan de la Ciudadela del 4 de agosto de 1846 que desconoció al régimen central, propugnó por el restablecimiento del SISTEMA FEDERAL y dicho Congreso restauró también la vigencia de la Constitución de 1824.
Al Senado se le introdujeron importantes enmiendas promovidas por Don Mariano Otero en su sustancioso y conocido “VOTO del 5 de Abril de 1824,” mediante el cual propuso los siguientes puntos, respecto a que la Cámara de Senadores :

• a).- Se compusiera de un número triple en relación al de los Estados de la federación, para que habiendo setenta y nueve senadores, haya cámara con treinta y cinco y las resoluciones tuvieran al menos dieciocho votos;

• b).- Se renovara por tercios cada dos años, “exigiendo en consecuencia una carrera pública anterior tan conveniente como fácil de ser acreditada sin peligro alguno de fraude;”

• c).- Para garantizar el principio federal y mientras se perfeccionaran las costumbres constitucionales de la elección directa, se eligieran dos senadores por cada uno de los estados y el tercio restante “por las autoridades más propias para llamar a la dirección de los negocios a los hombres eminentes” dándole este carácter al Ejecutivo, la Cámara de Senadores : misma y a la Cámara de Diputados.

Ignacio Burgoa Orihuela destaca que fueron tres los puntos de la propuesta de Don Mariano Otero respecto el legislativo que quedaron plasmados en el Acta de Reformas:

• a).- la ampliación del número de diputados mediante la reducción del número demográfico según el cual debían ser elegibles;

• b).- la renovación periódica del Senado; y

• c).- el establecimiento de una especie de carrera política para ser electo senador.
De nuestra parte, sin pretender prejuzgar ni adelantar conclusiones, queremos llamar la atención en lo relativo al tercio de integrantes de la Cámara NO ELECTOS en los Estados.

La Constitución de 1857
El Congreso Constituyente de 1856-1857 suprimió el Senado y constituyó una sola asamblea denominada Congreso de la Unión.
Este asunto causó una de las más importantes polémicas del órgano constituyente que incluso dividió la votación de los integrantes de la Comisión encargada, la cual, como referencia histórica señalamos que estuvo integrada por : Ponciano Arriaga, Mariano Yáñez, León Guzmán, Pedro Escudero y Echánove, José María Carrillo Velasco, José M. Cortés Esparza y José María Mata.
El proyecto elaborado por la Comisión Dictaminadora, propuso el sistema unicamarista y en consecuencia, la supresión del Senado, sin embargo, pretendió suplir mediante las diputaciones las funciones del senado consistentes en representar a las entidades federativas.
Tena Ramírez nos relata que el artículo 69 del proyecto, expresaba : “Cuando la diputación de un Estado, por unanimidad de sus individuos presentes, pidiere que una ley, además de la votación establecida en los artículos anteriores, se vote por diputaciones, se verificará así, y la ley solo tendrá efecto si fuere aprobada en ambas votaciones.”
El precepto servía “para que no se frustre el objeto de la igual representación de los estados” según el dictamen; por otra parte, buscaba enmendar el inconveniente de premura que se atribuía a la institución de la Cámara única, no obstante, fueron precisamente los partidarios del bicamarismo, Olvera y Zarco especialmente, quienes en una actitud aparentemente incongruente lograron borrar del proyecto el artículo que se refería a las diputaciones y simplificar el relativo a los trámites de la discusión y votación, suprimiéndose de esta manera las únicas huellas de bicamarismo, por la ausencia total del Senado, y creando un sistema federal diferente de su modelo.

Dentro de las principales razones que se expresaron para mantener el Senado, mismo que había sido contemplado en los anteriores textos constitucionales, fueron las siguientes :

• 1.- Que era el brazo del poder legislativo en el que una federación establece la igualdad de derechos entre los Estados, sin tener en cuenta su mayor o menor extensión, población o riqueza;

• 2.- Que esta cámara de pares, como se le llamaba en el modelo anglo-americano, asegura las mejores deliberaciones y los más provechosos resultados legislativos;

• 3.- Neutraliza el mal de los gobiernos libres; pone estorbos a la excesiva facilidad de expedir leyes;

• 4.- Garantiza la lentitud de las reformas, pone freno a la propensión humana de innovar más que a mantener la tranquilidad y fortalecer las instituciones;

• 5.- Contiene los ímpetus, irritaciones e impaciencias de las asambleas;

• 6.- Equilibra el poder y la influencia que puede llevar a la usurpación del mismo;

• 7.- Permite la reflexión y la reparación de los errores legislativos;

• 8.- Es más difícil engañar o corromper a dos cuerpos políticos que a uno solo, sobre todo cuando sus integrantes difieren esencialmente;

• 9.- Que derivado de la edad, espíritu de colaboración, estímulo y el celo de sus propias prerrogativas, los senadores pueden servir de salvaguarda contra los extravíos de una asamblea popular; entre otras.

Por su parte quienes estuvieron a favor de una sola cámara, formulaban respecto al senado, los siguientes razonamientos :

• 1.- No por su existencia anterior se mejoraron las leyes, ni se perfeccionaron las instituciones;

• 2.- En lugar de poder diques a la facilidad legislativa, fue oposición ciega y sistemática, rémora incontrastable a todo progreso y a toda reforma;

• 3.- En lugar de velar por la igualdad de derechos y el interés legítimo de los Estados, se olvidó de los débiles;

• 4.- Lejos de escuchar todas las opiniones, fue inexpugnable baluarte de la conspiración, distante al generoso pensamiento de dar treguas para la reflexión;

• 5.- Tenía pretensiones de una superioridad exclusiva;

• 6.- Nunca cedió su propósito de disolver la República;

• 7.- Contribuyó al descrédito de las instituciones que detentaba y a él se debió en gran parte la ruina sobre la que se levantó la dictadura más ominosa.

Al discutirse el proyecto y un tanto en respuesta a éstos argumentos, el constituyente Francisco Zarco, que si bien reconoció muchos de estos defectos, los atribuyó en gran parte a que el senado existente conforme a la Carta de 1824 y al Acta de Reformas, estaba integrado en un tercio por miembros designados por los otros poderes y que no respetaban al pueblo, sino a la política dominante o a bastardos intereses y que si los argumentos antes expresados eran válidos para el senado, también debiera suprimirse la Presidencia y la Corte de Justicia; y que de ninguna manera la lentitud del proceso legislativo, es un defecto sino a la inversa, un acierto.
Por el contrario Ignacio Ramírez, opositor a la idea de conservar el Senado, argumentó en ese sentido lo siguiente: si la segunda cámara es apoyo de la primera, entonces está de más y solo equivale a aumentar el número de diputados, si ha de ser revisora se busca un poder superior a los representantes del pueblo o en todo caso, que la ejerza un cuerpo más popular y más numeroso que la Cámara de Diputados; con la propuesta bicamaral, se teme a la precipitación y a la ignorancia y se da por sentado que la Cámara de Senadores : vendrán los sabios y a la otra cámara los ignorantes, pero se olvida, que al senado pueden venir los intrigantes, las nulidades encargadas por las clases privilegiadas para oponerse a toda reforma; si se insiste tanto en la representación de los Estados, como entidades políticas, serán preciso entonces expedir leyes en nombre del pueblo y de los Estados, como si se tratara del clero y la nobleza y más tarde, serán preciso también a nombre de las municipalidades.
El Congreso se dividió a tal punto que la diferencia de votos en apoyo a lo que fue el artículo 51 de esta Constitución, fue mínima : 44 contra 38.
El Retorno al Bicamarismo
En la circular del 14 de agosto de 1867, Sebastián Lerdo de Tejada ( 1820 - 1889 ) propuso la introducción del bicamarismo fundándose en que sirve “para combinar en el poder legislativo el elemento popular y el elemento federativo”, en que “lo que pueden y deben representar los Senadores en un poco de más edad que de un poco más de experiencia y práctica en los negocios” y en que dicha experiencia y práctica “modere convenientemente en casos graves algún impulso excesivo de acción de la otra”.

El 13 de diciembre de 1867 se propuso mediante iniciativa al Congreso de la Unión la reimplantación del Senado; entre otras, la iniciativa aducia las siguientes razones :

• a.- Ha sido muestra en otros países que la paz y el bienestar dependen del equilibrio conveniente en la organización de los poderes públicos ;

• b.- Que el bicamarismo utiliza el empleo popular y el elemento federativo, el número proporcional a la población de diputados, significa el empleo popular y la igualdad de senadores por estado representa el elemento federativo;

• c.- Respecto a la objeción vulgar de que el senado representa un elemento aristocrático, se expresaba, que lo que pueden y deben representar los senadores es un poco más de edad, que dé un poco más de experiencia y práctica en los negocios;

Fue hasta el 13 de Noviembre de 1874 cuando se expidió el decreto conforme al cual el sistema bicamaral debía regir a partir del 16 de Septiembre de 1875.

Desde el punto de vista doctrinario y político, es interesante destacar las apreciaciones del Dr. don Ignacio Burgoa Origuela, referentes a la conveniencia del sistema unicamaral o bicamaral :

• • • Ninguno de los dos es conveniente o inconveniente por modo absoluto, o sea, dentro del terreno de la pura abstracción especulativa.

• • • La justificación del sistema debe provenir del régimen político-jurídico o de la realidad política de que se trate.

• • • Respecto al calificativo de aristocrático, en diferentes países históricamente dados, dentro de un régimen democrático solo pueden legitimarse si la forma en que se estructura es la federal, en que dicho órgano se integra con representantes de las entidades federativas.

• • • El senado constituye un cuerpo de equilibrio político.

• • • En la producción legislativa concurren ambas cámaras necesariamente, pues las facultades que a cada una reserva por modo exclusivo y excluyente la Constitución, no se refieren a la elaboración legal; las leyes emanan del Congreso general y no de ninguna de ellas separadamente, y en ese organismo los legisladores son tanto los diputados como los senadores.

• • • Los diputados generalmente son electos en razón de la densidad demográfica y en consecuencia, los Estados con mayor población acreditan un mayor número de diputados que los menos poblados, lo que quebranta la igualdad política que entre ambos debe existir; para evitar este predominio se crea un segundo órgano legislativo, comúnmente denominado senado, con independencia de la población de los estados ya que las entidades federativas se encuentran paritariamente representadas en él a efecto de contrarrestar la fuerza de la cámara colegisladora.

Por su parte, para Felipe Tena Ramírez, prescindiendo de su diversas aplicaciones, y cualesquiera que sean los fines que con él se busquen, el sistema bicamaral tiene sus propias ventajas :

• a.- Debilita, dividiéndolo, al poder legislativo, que tiende generalmente a predominar sobre el ejecutivo; favorece pues, el equilibrio de los poderes, dotando al ejecutivo de una defensa frente a los amagos del poder rival.

• b.- En caso de conflicto entre el ejecutivo y una de las cámaras, puede la otra intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el ejecutivo y las dos cámaras, hay la presunción fundada de que es el Congreso quien tiene la razón.

• c.- La rapidez en las resoluciones, necesaria en el poder ejecutivo, no es deseable en la formación de las leyes; la segunda cámara constituye una garantía contra la precipitación, el error y las pasiones políticas; el tiempo que transcurre entre la discusión en la primera cámara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar el juicio.

Para este autor, con las reformas de 1874 se cristalizó el pensamiento de Sebastián Lerdo de Tejada ( 1820 - 1889 ), “consagrándose cumplidamente el bicamarismo de tipo norteamericano," con la Cámara de Diputados elegida proporcionalmente a la población y el Senado compuesto por dos representantes de cada Estado y del Distrito Federal.
Desde entonces nadie ha discutido la necesidad de que exista la Cámara de Senadores, pero hay que reconocer que en México esa institución no ha llenado sino escasamente sus fines.
"En el Senado nunca han hallado los Estados representación de tales.”
La Constitución de 1917
En el Constituyente de Querétaro de 1916, el sistema bicamaral no provocó grandes debates en virtud de que tanto el proyecto presentado por Venustiano Carranza ( 1859 - 1920 ) como el pensamiento y convicción de los ahí reunidos, estaban dirigidos en el mismo propósito de constituir al legislativo en dos cámaras y en consecuencia pues, mantener la Institución del Senado.
La permanencia o no del Senado, no fue discutida en Querétaro, sino mas bien, la forma de elección de los SENADORES y particularmente destaca la intervención del diputado Paulino Machorro Narváez, presidente de la comisión dictaminadora y el cual planteó que el SENADO “debiera integrarse por dos senadores por cada uno de los estados y dos por el distrito federal, los cuales se elegirían por el voto ciudadano y las legislaturas de los estados declararían electo al que hubiese obtenido la mayoría absoluta de los votos respectivos y si ningún candidato hubiera alcanzado dicha mayoría, las legislaturas elegirían entre los dos candidatos con mayor número de votos.”
Como parte de su argumentación en favor del planteamiento antes descrito, el diputado Paulino Machorro Narváez en la tribuna sostuvo que el SENADO en México nunca había tenido las características por ejemplo, de la cámara alta o de los LORES de Inglaterra, eminentemente aristocrática y destinada para las clases privilegiadas, para los nobles, los militares, el clero, entre otros; aunque si bien reconoció que en su oportunidad un tercio del SENADO mexicano era nombrado por los poderes de la unión y es que en esencia, en abono a su posición planteaba, que en el SENADO debían estar los hombres que se distinguieran no sólo por una mayoría de edad a símil de Roma o Grecia, sino además, debe ser una cámara donde la experiencia, capacidad y prudencia pueda equilibrar la función legislativa.

No obstante lo anterior, el sistema bicamaral quedó contemplado en la Constitución de 1917, atribuyéndose al Senado las siguientes características :

• a.- Puesto que no representan sus integrantes a ninguna clase social, ya que son electos popularmente a través del voto directo, su representación corresponde al Estado de la Federación o del Distrito Federal, de donde surgieron electos;

• b.- Esta cámara se renueva en su totalidad cada seis años;

• c.- Tiene como atributo esencial, ser la expresión de la voluntad nacional, porque a él confluyen todas las entidades de manera igualitaria logrando con ello, la igualación política y jurídica de ellas; esta igualdad, en esencia, es lo que diferencia al sistema bicamaral del unicamaral en la que los estados “aportan” legisladores en proporción directa a su población; entre otras.

El Proceso de Reforma en 1996
Los Antecedentes inmediatos
La reforma constitucional de 1996, formó parte de un conjunto de reformas que se plantearon y continúan muchas de ellas en la mesa de las discusiones entre los principales actores políticos del país y han sido enmarcadas dentro de un concepto genérico denominado Reforma del Estado.
Dicho diálogo ha representado abordar diez temas principales :
justicia;
seguridad;
federalismo;
distrito federal;
reforma electoral;
poderes públicos;
pueblos indígenas;
comunicación social;
participación ciudadana;
problemas de coyuntura;

Ha sido considerado como punto inicial de esta serie de reformas, el llamado “Compromiso por la Paz, la Democracia y la Justicia” suscrito por los entonces candidatos, en el año de 1994 a la Presidencia de la República :
Luis Donaldo Colosio ( 1950 - 1995 ), Diego Fernández de Ceballos, Cuauhtémoc Cárdenas, Cecilia Soto y Jorge González,
principalmente, pero que sin embargo han sido fortalecidos por el accionar de los Poderes de la Unión, los partidos políticos, agrupaciones civiles y políticas, estudiosos de la política y el derecho y por diversos sectores de la sociedad.
En su toma de protesta, el Presidente de la República Dr. Ernesto Zedillo Ponce de León, se comprometió ante el Congreso a impulsar una reforma electoral definitiva, respetuosa de todos los puntos de vista y resultado del consenso de todos los partidos políticos.
En ese entonces, los temas propuestos fueron básicamente del orden electoral : el financiamiento de los partidos, sus gastos de campaña, el acceso a los medios masivos de comunicación y la autonomía plena de los órganos electorales.
El 17 de Enero de 1995 los dirigentes de los partidos políticos con representación en las cámaras (PAN, PRI, PRD y PT), firmaron los “Compromisos para un Acuerdo Político Nacional”, mediante el cual se comprometieron a avanzar en la reforma electoral, encauzando por las vías legales los conflictos postelectorales que pudieran surgir.
Casi de manera inmediata a estos Compromisos, se instaló una mesa de diálogo nacional que dividió una agenda en cuatro rubros: reforma electoral, reforma de los poderes públicos, federalismo, y medios de comunicación y participación ciudadana.
Es de recordar que de mayo de 1995 a inicios de 1996, un grupo de ciudadanos realizaron una serie de consultas, debates y estudios, reuniones a las que se les denominó las “Pláticas de Chapultepec”, derivadas de que se llevaron a cabo en ese lugar de la ciudad de México.
Las Principales Iniciativas
En el plano legislativo, fueron varias las iniciativas que se acumularon de manera paralela; algunas se referían a aspectos particulares y no correspondían al trabajo de los distintos foros que por ese tiempo se llevaban a cabo, por lo que carecían generalmente de consenso y apoyo de las diversos grupos parlamentarios.
No obstante, significa de manera importante para el presente trabajo, destacar aquí las Iniciativas presentadas con motivo del asunto en cuestión :
Con fecha 28 de Abril de 1995, el diputado Luis Sánchez Aguilar presentó Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionaría el artículo 56 constitucional, entre muchos otros, y en lo particular propone que el Congreso sea unicamaral, eliminando al SENADO y que a su vez sean los Estados quienes conduzcan la elección de sus Diputados al Congreso de la Unión a fin de fortalecer el FEDERALISMO.
En las sesiones ordinarias de la Cámara de Diputadas celebradas el 1 y 2 de Abril de 1996, el Diputado José Luis Torres Ortega, perteneciente al grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa con proyecto de decreto por la cual proponía la reforma el artículo 56 constitucional en su primer párrafo a fin de que se disminuyera de cuatro a tres el número de senadores por entidad federativa; dos por el principio de mayoría relativa y uno por el principio de representación proporcional.
Con fecha 1 de Abril de 1996, el diputado Luis Ruán Ruiz perteneciente al grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa con proyecto de decreto para reformar entre otros, el artículo 56 a fin de que en cuanto a la integración de la Cámara de Senadores se disminuyeran de cuatro a tres las fórmulas de candidatos con el propósito de evitar la sobrerrepresentación en dicha Cámara.
El 19 de Junio de 1996, diputados integrantes del Grupo de Diputados Ciudadanos, presentaron Iniciativa ante la Comisión Permanente del Congreso de la Unión a fin de modificar entre otros el artículo 56 constitucional, con el propósito, señalan, “de fortalecer el poder legislativo, mejorar la institucionalidad republicana, descentralizando la toma de decisiones sobre la elección de autoridades locales hacia los órganos soberanos u órganos representativos de los estados, contribuyendo a establecer un sistema más democrático, de mayor solidez institucional y con autoridades y liderazgos cada vez más responsables”.
Sin embargo, no concretan esta propuesta en ningún proyecto de decreto.
La Comisión de la Cámara de Diputados, procuró el acuerdo de los grupos parlamentarios y dio cabida a los puntos controvertidos, así como de aquellos que se hizo necesario hacer mayores precisiones a fin de que la mesa central del diálogo integrada por los representantes de los partidos políticos, los coordinadores parlamentarios y la Secretaría de Gobernación, los retomara, procedimiento que permitió acceder a una Iniciativa suscrita por el Presidente de la República y por los coordinadores de los grupos parlamentarios representados en las Cámaras.
El 26 de julio de 1996, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, determinó convocar a un período de sesiones extraordinario para el 30 de Julio del mismo año a fin de discutir y en su caso aprobar la Iniciativa de Reformas y Adiciones Constitucionales en mención.
Esta Iniciativa contuvo los siguientes apartados :

• Prerrogativas y obligaciones de los ciudadanos mexicanos.

• De los órganos electorales y el financiamiento de los
partidos políticos.

• Composición de las Cámaras del Congreso de la Unión.

• Justicia electoral.

• Sistema de responsabilidades.

• De las legislaciones electorales locales.

• Distrito Federal.

Reserva del Grupo Parlamentario del PAN
Una vez recepcionada y turnada a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, esta emitió su dictamen cuyos puntos acordes al objeto de este trabajo señalaremos más adelante, sin embargo, consideramos necesario con el mismo propósito, reproducir la reserva presentada a dicho dictamen por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, por cuanto al contenido de la Iniciativa referente al artículo 56 constitucional y referente a la nueva integración del Senado : “Si bien no dejamos de advertir que nada impide que se cambie el modelo tradicional de representación paritaria de las partes de la Federación, establecido en la Constitución de 1824; que en las constituciones centralistas de 1836 y 1843, se rompió este esquema por cuanto a la desaparición del régimen federal; que aún en la Constitución de 1857, en que el Senado desaparece, se procuró alguna representación de las entidades dentro de las diputaciones de los Estados; que en la Reforma de 1874 se sostuvo la representación paritaria de las partes del régimen federal; que en el constituyente del 17 con la elección directa de los Senadores, se mantuvo esa igualdad de representación de los Estados de la Federación, elección directa que ha motivado a una parte de la doctrina le dé a los Senadores la misma representación que la Constitución en forma expresada a los diputados, y que la existencia misma del Senado no es elemento indispensable para la existencia del régimen federal, se estima que el procedimiento que se establece en el Artículo precitado del proyecto para elegir a treinta y dos Senadores según el principio de representación proporcional, con la consecuencia de una representación no paritaria en las partes que integran el pacto federal, no resulta conveniente para el bicamarismo que hasta ahora ha funcionado en nuestro País, pues se corre el riesgo de transformar a la Cámara de Senadores en una duplicación de la Cámara de Diputados.”
El Dictamen
En lo referente al tema en comento, la Comisión dictaminadora sólo realizó una adecuación de estilo referente a cambiar la palabra “RELACIONES” que contemplaba la Iniciativa, por el de “LISTAS”, para hacerlo acorde con el texto vigente.
Por otra parte, en lo relativo al apartado III del Dictamen referente a la composición de las Cámaras, se señala lo siguiente :
“Acorde con la mayor pluralidad observada en las contiendas electorales y a fin de buscar mejores fórmulas de representación partidaria, se reforma el artículo 56, relativo a la integración de la Cámara de Senadores, que mantiene un número total de ciento veintiocho senadores y establece su renovación total cada seis años, pero introduciendo el siguiente principio : en cada Estado y en el Distrito Federal, dos serán electos por el principio de mayoría relativa y uno serán asignado a la primera minoría (a la fórmula de candidatos del partido que obtenga el segundo lugar en número de votos); los treinta y dos restantes se asignarán según el principio de Representación Proporcional mediante un sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.”
Una vez aprobado el Dictamen por la Cámara de Origen, se turnó junto con la Iniciativa a la colegisladora.
Reserva de los Senadores del PRD
De los trabajos realizados en la revisora, destaca la reserva presentada el primero de Agosto de 1996 por los senadores :
Héctor Sánchez López, Heberto Castillo Martínez, Félix Salgado Macedonio, Guillermo del Río Ortegón, Uldarico Hernández Jerónimo, Cristóbal Arias Solís y Ernesto Navarro González, integrantes de la fracción parlamentaria del PRD, en materia de integración del Senado :
“Los Senadores del Grupo Parlamentario del PRD reconocemos la importancia de los logros alcanzados en esta reforma electoral.
Creemos que hay avances significativos en materia de independencia de los órganos electorales, la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación y la protección de los Derechos Políticos de los ciudadanos, entre otros aspectos.
En ese sentido, saludamos la presencia de senadores de representación proporcional que sin duda contribuirá a aumentar la pluralidad que debe prevalecer en esta soberanía.
Sin embargo, lamentamos que en la propuesta de modificación al artículo 56 constitucional se introduzca la innovación de que 32 de los 128 senadores que integran el Senado serán electos por el principio de Representación Proporcional, mediante una lista votada en una sola circunscripción que comprendería el territorio nacional.
Este mecanismo vulnera la representación federal, pues se puede dar el caso de que en las listas nacionales esté representado en mayor medida un estado.
En virtud de lo anterior, instamos a los integrantes de los otros grupos parlamentarios a que rescatemos el espíritu federalista y juntos nos comprometamos a garantizar que :
En la ley secundaria se establezca la obligación de integrar la lista nacional con un candidato por cada entidad federativa, para evitar la sobrerepresentación de algún estado y así el senado siga siendo la institución garante del pacto federal.
El Artículo Transitorio
Debe recordarse que la LVI legislatura cuyo periodo comprendió de septiembre de 1994 a agosto de 1997 estaba integrada por tres senadores electos por el sistema de mayoría relativa, de los cuales, uno había sido electo por mayoría relativa en 1991 para las legislaturas LV y LVI; dos fueron electos por el sistema de mayoría en 1994 para las legislaturas LVI y LVII y uno más por el sistema de primera minoría.
Lo anterior correspondió a cuatro senadores por cada uno de los estados, haciendo un total de 128 integrantes de esta cámara y de los cuales en consecuencia, una cuarta parte; en sustitución de la cuarta parte que cesó sus funciones en 1997; se eligió en ese mismo año (1997), y que, de acuerdo a la reforma, éstos deberán permanecer en el ejercicio por tres años a fin de que en el año 2000 se renueve en su totalidad la cámara, la cual se compondrá de una mitad electa por mayoría relativa, un cuarto de la misma corresponderá elegirse por el sistema de primera minoría y el cuarto restante por el principio de representación proporcional, todos sus integrantes durarán en funciones seis años.

La Fórmula de Asignación
La Cámara de Senadores se integra, como ya lo hemos visto, por 128 miembros, para tales efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos por cada entidad federativa, entendiendo por lista, la relación de dos o más fórmulas de candidatos y por fórmula, la relación compuesta por un propietario y un suplente, mismas que serán consideradas separadamente, salvo para efectos de la votación.
Los candidatos contemplados en la lista que obtenga el mayor número de votos en cada Estado, accederán al senado por el principio de mayoría relativa.
Este sistema es, dijéramos, el tradicional.
La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que por si mismo haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad respectiva.
Como se observó en su oportunidad, éste sistema, es relativamente reciente y desde mi punto de vista, se introdujo para brindar mayor pluralidad a la Cámara o bien, por el crecimiento de diversos partidos distintos al tradicionalmente mayoritario a fin de no perder su preeminencia en el senado.
Para los efectos de la elección de la cuarta parte restante del senado, los partidos políticos deberán registrar una lista nacional de 32 fórmulas de candidatos para ser votada por el principio de representación proporcional y en tales listas, los partidos políticos señalarán el orden en que deban aparecer las fórmulas de candidatos a fin de proceder en el mismo para la asignación de senadurías, según corresponda.
Para la aplicación de la fórmula de proporcionalidad pura, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece dos definiciones y dos elementos, respectivamente :
Votación Total Emitida, es la suma de todos los votos depositados en las urnas para la lista de circunscripción plurinominal nacional.
Votación Nacional Emitida, es la que resulta de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el 2.0% de la votación emitida para la lista correspondiente, y los votos nulos.
Cociente Natural, es el resultado de dividir la votación nacional emitida, entre el número por repartir de senadores electos por este principio.
Resto Mayor, es el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político después de haber participado en la distribución de senadores mediante el cociente natural y solo debe utilizarse cuando aún hubiese senadurías por distribuir.
Para la aplicación de la fórmula, en primer término se distribuye a cada partido político con derecho a ello, tantos senadores como número de veces contenga su votación el cociente natural y si aún quedaran senadurías por repartir, éstas se asignarán por el resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados para cada uno de los partidos políticos; en todo caso, se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en la lista nacional.
La expresión algebraica de esta fórmula puede ser significada de la siguiente manera :

* Aquí va la Fórmula *

Donde :

“( A )”

corresponde a la asignación de senadurías;
“( 32 )”

es el número total de senadurías por asignar;

“( VP )”

es la suma de votos válidos obtenidos por cada partido político;
“( sVP )”

es la suma de los votos válidos obtenidos por todos los partidos políticos; y

“( VP<2% )”

es la votación de los partidos que no alcanzaron el dos por ciento de la votación total emitida.

Desarrollo de la Fórmula

Partido Político Votación Obtenida % Votación Nacional

P.A.N. 07 881 1231 27.52
P.R.I. 11 266 155 39.34
P.R.D. 07 564 656 26.41
P.T. 00 745 881 02.60
P.V.E.M. 01 180 004 04.13

TOTALES 28 637 817 100.00

Votacion Nacional Emitida : 28 637 817
Cociente Natural : 28 637 817 entre 32 igual a 894 931.78

Partido Político	Votación Obtenida	Vot.Obtenida/ Cociente Natatural	Asignación por Cociente Nat.	Asignación por Resto Mayor.
P.A.N.	07 881 121	08.806393	08.00	1
P.R.I.	411 266 155	12.588842	12.00	1
P.R.D.	07 564 656	08.452773	08.00	0
P.T.	00 745 881	00.833450	00.00	1
P.V.E.M.	01 180 004	01.318540	01.00	0
TOTALES	28 637 817	32.00	29.00	3

La Asignación de Senadurías de Representación Proporcional :

9 Senadurías

13 Senadurías

8 Senadurías

1 Senaduría

Crítica y Propuestas

Partiendo del ejercicio anterior y de lo hasta aquí expuesto, podemos señalar, que exclusivamente las fórmulas de candidatos registradas ante el Instituto Federal Electoral que ocupaban determinado lugar en la lista dentro de los números aquí señalados, tuvieron acceso a la senaduría de representación proporcional, sin poder precisarse a qué entidad corresponden, puesto que fueron postulados, como ya se dijo, mediante una lista nacional, no obstante, esta no es la cuestión fundamental, sino que, al no ser representativas de los Estados dichas fórmulas, los primeros lugares de las listas presentadas por los partidos políticos bien pudieron haber sido ocupados por ciudadanos de una misma entidad federativa, ya fueren de diferente o del mismo partido político.

Dicho de otra manera, de acuerdo con la fórmula descrita, puede darse el caso que todos los partidos políticos con derecho a la asignación de Senadores por el principio en cuestión, hubieren presentado fórmulas compuestas por ciudadanos de un mismo estado, ubicadas dentro del orden de asignación a que tuvieren derecho y en consecuencia, en la misma proporción, otras entidades quedarían, como en efecto sucedió, sin derecho a la cuarta senaduría.

Incluso, ni la reserva emitida por los senadores del PRD respecto al dictamen, la cual obra en páginas anteriores, en el sentido de que los partidos políticos presentaran fórmulas por estado, permitiría superar esta desigualdad en la representación estatal, toda vez que el conflicto no está en que las fórmulas representen a las entidades federativas, sino en la incompatibilidad que presentan las listas de los partidos políticos y el procedimiento de asignación.

Si partimos de los principios doctrinarios en el sentido de que la Cámara de Senadores representa a los estados y en consecuencia, éstos deben estar igualitariamente representados, la fórmula de la representación proporcional pura, rompe totalmente dicha igualdad.

Si cierto es que el Senado, no le es esencial al federalismo, no debe olvidarse que en el Constituyente de 1857 se planteó, aunque no se aprobó, la dualidad de votaciones, por diputados y por diputaciones a fin de que en el sistema unicameral plasmado originalmente en el texto constitucional, brindara la oportunidad paritaria a las entidades federativas.

El esquema de la representación proporcional, tal y como lo contempla la reforma de 1996, indudablemente nos trae a la memoria la representación de castas sociales de los modelos europeos o de la composición del tercio aquel que designaban los poderes centrales dentro del conservadurismo del siglo pasado en nuestro país; las clases privilegiadas social, económica y políticamente, tenían un lugar reservado para ellas en el Senado. Ahora nos parece, que esas castas corresponden a las élites de los partidos políticos que de una u otra manera cuentan con sus reservorios de influencias y poder económico no solo para fortalecer su sostenimiento, sino también para influir directamente o a través de sus representantes en las decisiones fundamentales del país.

Mi apreciación, considero, no es casual ni producto de una mera suposición, pues como se observó durante las campañas electorales de 1997 a excepción de un solo candidato por este principio, ninguno de los 511 restantes, realizaron actividad proselitista alguna o cuando menos, no fuera del Distrito Federal. Por otra parte, consideramos que pudieran ser muy pocos de estos 512 ciudadanos que tengan presencia nacional, sin negar que dentro de ellos existen personas muy capaces y con amplio conocimiento del país y sus problemas, pero para la generalidad del electorado, les fueron desconocidos y ajenos a sus aspiraciones y demandas.

Respecto al papel que los senadores de representación proporcional habrán de tener en la cámara alta, también existen de nuestra parte algunas reservas, principalmente encaminadas a cuestionar el rol de enlace en que participa todo representante público entre sus representados y el órgano de representación; qué papel juegan ante el resto de los senadores que acuden a la Cámara con la representación de un estado; o
¿ Serán los “notables” que como no tienen a quien informar, no solo hayan llegado a ocupar los principales cargos directivos de la Cámara sino quizá, sean también los encargados de dirigir y encaminar las decisiones de este órgano ?

Por otra parte, ¿ A quién representan los senadores electos por el principio de representación proporcional - se podrá decir que a la nación - pero acaso los electos por mayoría o por primera minoría, no representan también a la nación o a una parte de ella ?

Veamos el asunto desde otra óptica: de entrada bien pudiéramos estar de acuerdo en la figura de la representación proporcional para el Senado; también podríamos inicialmente estar de acuerdo en que los partidos políticos (constitucional y legalmente son las únicas entidades que pueden registrar candidatos a cargos de elección popular), cuentan con cuadros capacitados profesional y políticamente que sean muy valiosos en la función legislativa, la que incluso consideramos que debe profesionalizarse; también podríamos conceder la pluralización política e ideológica de la Cámara de Senadores, creemos que ya era necesario; sin embargo, en lo que no coincidimos con la reforma, sobre todo ahora que se ha ampliado el espectro político y electoral del país, es que los estados federativos pierdan la igualdad de su representación ante este órgano federal de gobierno y ante el gobierno mismo; tampoco estamos de acuerdo en que se asemeje la composición de la Cámara de Senadores con la de Cámara de Diputados, pues entonces se llega en sentido estricto al unicamarismo aunque sigan existiendo las dos cámaras, pues se conduce a la pérdida esencial de ambos órganos dentro de las diversas funciones legislativas.

Consideramos asimismo impropio, jurídica, política e históricamente, que se rompa la estructura senatorial que por más de un siglo había conservado el país (no se piense que apelamos a un conservadurismo extremo), obviamente estamos a favor de la pluralidad y la dinamización senatorial, también estamos a favor de los cambios necesarios y fundados, pero precisamente, sentimos que este cambio por sí solo, no cumplirá con éstas expectativas y sí por el contrario, daña la vida política de los Estados; en tal razón, pensamos que debe reconsiderarse para el futuro inmediato la idea, hecha realidad, de que los cuerpos legislativos deban ser numerosos, consideramos más que ello, que deben ser día con día más representativos.

Por otra parte, tampoco estamos planteando que los senadores sean los portavoces oficiales de los Estados, como se consideró al senado en los principios del siglo pasado, porque incluso, ello seria violatorio de las autonomías estatales.

Forzados por las nuevas realidades, tal vez, nuestra posición conlleva los siguientes postulados :

a) Los senadores, todos, deben ser electos por el voto popular;
b) Su elección deberá ser por entidad federativa;
c) Deben ser los representantes de los Estados (con mayúscula);
d) Dichos Estados deberán estar representados igualitariamente ante el Senado.

Por último, es lugar común en la actualidad escuchar en las voces de casi todos los partidos políticos el concepto de la “ciudadanización”: hay que ciudadanizar las funciones municipales, igual, los organismos electorales; dicen, pero se les olvida y con la reforma en cuestión, queda muy claro, que se niegan a devolver al legislativo su primigenia esencia de arraigo popular, de representación ciudadana y de auténtico ejercicio representativo más que partidario; esto, no lo dicen.

Por tal motivo, los anteriores planteamientos nos llevan necesariamente a una disyuntiva: la desaparición del Senado, conformándose una sola cámara como Congreso de la Unión, lo que se traduciría en una reestructuración a fondo de la organización y funcionamiento interno del órgano, así como de sus instancias de gobierno interno y los procedimientos en la toma de decisiones a efecto de que se guarde la igualdad también de las entidades federativas; o bien, restablecerle al Senado la representación igualitaria de los estados.

Indudablemente estamos en favor de la segunda opción, porque es innegable que la presencia de este órgano colegislador ha contribuido a la estabilidad y al equilibrio social y político del país, por lo que en lo particular proponemos :

1.- Que se restablezca la igualdad de representación de los estados en el Senado;

2.- Se mantenga el principio de mayoría relativa para elegir dos senadores por entidad federativa;

3.- Se mantenga el sistema de primera minoría para elegir un Senador por cada uno de los estados;

4.- Desaparezca el principio de la representación proporcional para la elección de senadores, pues no guarda relación entre el elector y el electo; tampoco, entre representado (Estados) y representación, puesto que no atiende a una división territorial regional, ya que se pierde en un concepto genérico y vago de “representación nacional” y el principio de representación popular ya está asignado al órgano de los diputados; y por que, lo más importante, no es la pluralidad en sí, el mejor signo de la democracia política, sino el respeto a la voluntad popular expresada en las urnas.

En abundamiento a esta tesis, desde la óptica de la división de poderes y el esquema del régimen de partidos, así como desde el enfoque federalista y regional, consideramos que con nuestra propuesta se logra el equilibrio de todos estos elementos: la voluntad nacional expresada mediante el sufragio, se refleja en la elección del Presidente de la República, haciendo de él un Ejecutivo fuerte por la voluntad mayoritaria de la nación; un Legislativo bicamaral donde por un lado, están representados los intereses de la población regionalizada por distrito y por circunscripción y por el otro lado, los intereses de los Estados; y un Poder Judicial designado en la esfera gubernamental, propuesto por el Ejecutivo y aprobado por la representación estatal de la nación.

De acuerdo al nuevo mapa electoral, el Senado no solo equilibrará el Poder Legislativo, sino además al Ejecutivo, siéndole en consecuencia elemento esencial, la representación paritaria de los estados y la expresión de los tres elementos fundamentales del estado nacional: la población, el territorio y el poder público, en lo federal y en lo local.

Bibliografía

TEXTOS DE CONSULTA

BURGOA ORIHUELA, Ignacio.
Derecho Constitucional Mexicano. Cuarta edición.
Editorial Porrúa S.A.
México 1982.

CALZADA PADRON, Feliciano.
Derecho Constitucional. Edición actualizada.
Colección Textos Universitarios.
Editorial Harla.
México 1990.

CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE EL 75 ANIVERSARIO DE LA CONSTITUCION.
UNAM.
México 1993.

EL SENADO MEXICANO
Por la Razón de las Leyes
Edita Cámara de Senadores de la República
México 1987.

LOS SISTEMAS FEDERALES DEL CONTINENTE AMERICANO
Fondo de la Cultura Económica y UNAM.
México 1972. TENA RAMIREZ, Felipe.
Derecho Constitucional Mexicano.
XVIII edición.
Editorial Porrúa S.A.
México 1994.

TENA RAMIREZ, Felipe.
Leyes Fundamentales de México 1808-1997
Vigésima edición actualizada. Editorial Porrúa S.A.
México 1997.

TEXTOS JURIDICOS

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

OTROS DOCUMENTOS

DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN
Tomo DXV No. 16, del jueves 22 de agosto de 1996.

DICTAMEN de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, de la Cámara de Diputados.
De fecha 30 de julio de 1996.

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Gobernación, Primera Sección, Puntos Constitucionales, Distrito Federal y Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores, de fecha 1o. de agosto de 1996.

ACUERDO del Consejo General del Instituto Federal Electoral que valida la elección de senadores por el principio de representación proporcional del 21 de agosto de 1997.

LISTAS de candidatos a senadores electos por el principio de representación proporcional, registradas por el Instituto Federal Electoral.

El presente ENSAYO :
Los Senadores de Representación Proporcional
obtuvo el
PRIMER LUGAR
en el Tercer Certamen Nacional de Ensayo
"Francisco I. Madero 1998"
patrocinado por el

Su autor ( "Caña de Azúcar" ) es el nayarita

Lic. Antonio Sánchez Macías.

La dirección de ésta página es : http://www.geocities.com/Soho/Suite/8680

Correo Electrónico : cdjf@correoweb.com

Ultima modificación: Miercoles 14 de Julio de 1999.

TEPIC, NAYARIT, MEXICO.

Partido Político	Votación Obtenida	% Votación Nacional
P.A.N.	07 881 1231	27.52
P.R.I.	11 266 155	39.34
P.R.D.	07 564 656	26.41
P.T.	00 745 881	02.60
P.V.E.M.	01 180 004	04.13
TOTALES	28 637 817	100.00

Votacion Nacional Emitida : 28 637 817 Cociente Natural : 28 637 817 entre 32 igual a 894 931.78

El presente ENSAYO : Los Senadores de Representación Proporcional obtuvo el PRIMER LUGAR en el Tercer Certamen Nacional de Ensayo "Francisco I. Madero 1998" patrocinado por el Su autor ( "Caña de Azúcar" ) es el nayarita

Lic. Antonio Sánchez Macías.

La dirección de ésta página es : http://www.geocities.com/Soho/Suite/8680 Correo Electrónico : cdjf@correoweb.com

TEPIC, NAYARIT, MEXICO.

Votacion Nacional Emitida : 28 637 817
Cociente Natural : 28 637 817 entre 32 igual a 894 931.78

El presente ENSAYO :
Los Senadores de Representación Proporcional
obtuvo el
PRIMER LUGAR
en el Tercer Certamen Nacional de Ensayo
"Francisco I. Madero 1998"
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